A fuga de capitais dos países do Sul, como Portugal, está a acentuar-se e o mecanismo de resgate e salvamento dos bancos só veio agravar a situação.
No dia 1 de Janeiro de 2016 entrou oficialmente em vigor o novo sistema de supervisão bancária e resolução na União Bancária da Zona Euro.
A mudança para uma União Bancária tem sido o resultado mais significativo da regulamentação da crise financeira – “uma mudança de regime, em vez de um acto de arranjos institucionais” –, como Christos Hadji Emmanuil, da London School of Economics, escreveu no seu paper muito abrangente sobre o tema, sendo amplamente aceite que, “mesmo na sua forma actual incompleta [a União Bancária], é o maior sucesso da política estrutural única da UE desde o início da crise financeira”. Um olhar mais atento, porém, revela que a União Bancária – tal como está, pelo menos – é simplesmente o mais recente passo no pós-crise da UE, como prescritor da austeridade e do ajustamento assimétrico, o que poderá eventualmente colocar o último prego no caixão da União Económica e Monetária (UEM), ao exacerbar os desequilíbrios núcleo-periferia e até mesmo ao aumentar o risco de crises bancárias. O que se passou em Portugal com o Novo Banco e com o Banif indicia exactamente esse excesso de protagonismo ilegítimo, uma espécie de usurpação de poder por parte de Bruxelas, muito desconfortável para os governos nacionais.
A intenção original da União Bancária era “quebrar o círculo vicioso entre bancos e soberanos” com a mutualização dos custos fiscais da resolução bancária. Este foi o resultado de um reconhecimento tardio dos decisores europeus, sobre a necessidade de aliviar individualmente os Estados-membros da responsabilidade orçamental com as operações de resgate da banca e pôr fim à fragmentação das fronteiras nacionais, relativamente às condições bancárias e monetárias (consideradas justamente por serem uma das principais causas das críticas nacionalistas à união monetária). O estabelecimento de um mecanismo de financiamento público conjunto – o chamado “tampão fiscal/orçamental” comum – para toda a Zona Euro foi considerado essencial para esta finalidade. O pré-requisito para uma mutualização dos custos de resgate, no entanto, foi a centralização da responsabilidade pela supervisão bancária e resolução na área do euro, de modo a impedir a externalização dos custos orçamentais da falha regulatória, por parte dos países com regimes regulatórios laxistas. Essas foram as considerações que levaram os líderes europeus, em 29 de Junho de 2012, a afirmar explicitamente a necessidade de quebrar o “círculo vicioso entre bancos e soberanos”, acrescentando que “quando um Mecanismo Único de Supervisão efectiva – o MUS – for estabelecido, envolvendo o BCE, na área do Sistema Monetário Europeu, poderia, na sequência de uma decisão regular, ter a possibilidade de recapitalizar os bancos directamente”.
No decurso da construção da União Bancária, no entanto, algo notável aconteceu: “A centralização da supervisão foi realizada de forma decisiva; mas, entretanto, a sua premissa real (isto é, a centralização do recuo orçamental para a resolução de banco) foi abandonada”, como verificamos com o que aconteceu com o Banif, em que Portugal acabou por não escapar ao procedimento por défice excessivo, pois teve de enquadrar nas contas de 2016 o resgate imposto pela Direcção-Geral de Concorrência da Comissão Europeia. Num ano, a Alemanha e os seus aliados obtiveram a destruição da ideia inicial:
- A exclusão da União Bancária de qualquer esquema de seguro de depósito comum;
- A manutenção de um veto nacional eficaz sobre o uso de recursos financeiros comuns;
- A exclusão provável dos chamados “legacy assets” – isto é, as dívidas contraídas antes do estabelecimento efectivo da União Bancária – a partir de qualquer programa de recapitalização, na base de que isto equivaleria a uma mutualização ex post facto, ou custos derivados das falhas de supervisão nacionais passadas (embora a questão permaneça em aberto);
- Criticamente, uma hierarquia muito rígida e inflexível de repartição dos encargos, que visa assegurar que (1) a utilização de fundos públicos na resolução dos bancos seria evitada por todos, mas, em circunstâncias mais prementes, e mesmo assim reduzidas ao mínimo, seria feita através de uma fiança; e que (2) a responsabilidade fiscal primária da resolução permaneceria a nível nacional, com o recuo do efeito orçamental mutualizado, que serviria apenas como absolutamente um último recurso.
Salvar bancos em dificuldades
Em suma, quando um banco se vê em apuros, os stakeholders existentes – accionistas, credores juniores e, dependendo das circunstâncias, até mesmo os credores seniores e os depositantes com depósitos que excedam o montante garantido de 100 mil euros – são obrigados a contribuir para a absorção de prejuízos e para a recapitalização do banco, através de um write-down das suas reivindicações de capital e de dívida e/ou a conversão de créditos em capital.
Só então, se as contribuições das entidades privadas não forem suficientes – e sob condições muito restritas –, podem o Mecanismo Único de Resolução (MUR) e o Fundo Único de Resolução (FUR) ser postos em acção. Não obstante a problemática cascata de repartição de encargos da União Bancária, o FUR apresenta inúmeros problemas em si. O fundo é baseado em, ou constituído por, contribuições do próprio sector financeiro, a serem construídas gradualmente ao longo de um período de oito anos, a contar de 1 de Janeiro de 2016. O nível-alvo para os meios financeiros de pré-financiado do FUR foi fixado em nada menos do que 1% dos depósitos de todos os bancos autorizados na União Bancária, depósitos cobertos por garantias, no montante de cerca de 55.000.000.000 euros. A menos que todos os passivos a descoberto não-preferenciais sejam contabilizados na íntegra – uma medida extrema que em si teria efeitos colaterais graves –, a intervenção do FUR será limitada a 5% do total do passivo. Isto significa que, em caso de uma crise bancária séria, os recursos do FUR são provavelmente insuficientes (especialmente durante o período de transição do fundo). É o que poderemos assistir este ano em Portugal e em Itália, com a necessidade de novos resgates bancários sem haver recursos no Fundo.
Se um banco permanece subcapitalizado, mesmo depois de todas as fontes de financiamento da resolução acima mencionadas tiverem sido esgotadas – e mesmo assim, em condições muito rigorosas –, os Estados-membros podem solicitar a intervenção do existente fundo europeu permanente de resgate, o MEE (Mecanismo Europeu de Estabilidade), através do seu novo Instrumento de Recapitalização Directa (DRI). A maneira como o instrumento for implementado, no entanto, levanta dúvidas quanto à sua importância prática. As regras dos DRI “levantam barreiras significativas para a activação dos próprios DRI, mesmo em situações em que a recapitalização com fundos públicos parece justificada”. Mais importante ainda, o critério de elegibilidade do país leva em conta explicitamente a alternativa de recapitalização indirecta do banco pelo MEE, por meio de um empréstimo ao governo nacional em causa; a menos que essa forma de assistência desencadeie por si só uma drástica deterioração das perspectivas orçamentais do país destinatário, deve ser preferida sobre o DRI. Por outras palavras, o DRI está disponível apenas em situações em que um país é incapaz de financiar por conta própria um resgate, sem comprometer assim as suas perspectivas orçamentais; em todos os outros casos, o governo nacional deve garantir o apoio financeiro ao(s) banco(s) problemático(s), quer através do aumento dos montantes necessários por endividamento no mercado de capitais, ou, na pior das hipóteses, pedindo um empréstimo ao Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE). Neste último caso – dependente da aprovação da Comissão, em ligação com o director-gerente do MEE, o BCE e, sempre que necessário, o FMI –, os Estados-membros podem não ser poupados às condicionalidades temíveis da troika, “inclusive, eventualmente, as relacionadas com as políticas económicas gerais do membro do MEE em causa”. Por outras palavras, esses Estados, cujos bancos (e não os governos) tiverem problemas (apesar da supervisão ser do MUS e não dos Estados) e, portanto, necessitam de assistência financeira do MEE, provavelmente serão forçados a implementar os mesmos tipos de austeridade e programa de ajustamento estrutural – cortes do sector público, reduções de salários e assim por diante – como os beneficiários dos empréstimos soberanos têm sido forçados a implementar nos últimos anos.
Estranhamente, mesmo no caso improvável de ser concedido a um banco acesso ao DRI, antes de poder receber injecções directas do fundo compartilhado, o governo requerente deve fornecer o capital necessário para aumentar o rácio de capital mínimo do banco para 4,5% dos seus activos, ou se a instituição já cumpre o rácio de capital, entrar com uma contribuição, variando entre 10 e 20% da contribuição do MEE. O que isto significa é que, no regime actual, os governos nacionais serão sobrecarregados com a responsabilidade financeira primária em relação à assistência pública nos resgates bancários.
“Too Big To Bail”
Mais em geral, até mesmo o FMI expressou abertamente dúvidas sobre o anti-retorno planeado, notando que “os recursos centralizados de resolução podem não ser suficientes para lidar com os resultados dos testes de stress em grandes bancos”. O montante global que o MEE será autorizado a desembolsar para todos para recapitalização dos bancos foi limitado a um valor relativamente insignificante de 60.mil milhões de euros (embora o limite seja supostamente flexível), mais ou menos o mesmo valor previsto para ser levantado através do MUR financiado privadamente pelos bancos. Embora seja uma grande soma, é uma gota no oceano em comparação com os balanços dos bancos da Europa. Para se ter uma ideia, a média do balanço patrimonial de 30 e 15 dos maiores bancos da UE (800 mil milhões euros e 1300 mil milhões, respectivamente) é 13 e 21 vezes maior do que o limite de recapitalização proposto.
Estes bancos não são apenas demasiado grandes para falhar – eles são grandes de mais para socorrer. A falha de qualquer um deles – mesmo admitindo que terá lugar isoladamente, e não como parte de uma crise sistémica mais ampla – exigiria a mobilização de enormes recursos financeiros. Isso também foi comprovado na última crise, com alguns bancos grandes a receberem assistência pública superior a 100 mil milhões de euros.
Com tudo isso em mente, ainda se poderia argumentar que o mecanismo do bail-in representa um passo em frente vis-à-vis os resgates dos últimos anos, limitando a sobrecarga dos Estados soberanos e, portanto, a “socialização” das crises bancárias.
O bail-in é, de facto, uma óptima ferramenta para ter à disposição, uma vez que existem, sem dúvida, numerosos casos em que poderá ser preferível a um resgate. Mas isso tem que ser decidido caso a caso.
Os problemas surgem quando os Estados-membros são forçados a recorrer ao bail-in como o principal método de resolução de bancos, independentemente das consequências potenciais de uma tal medida, da natureza dos problemas do banco, do contexto macroeconómico mais amplo, etc. – que é precisamente o que prescreve a União Bancária. Isto é especialmente verdadeiro à luz do desequilíbrio extremo entre os sistemas bancários na UE, em si um reflexo dos desequilíbrios sociais e macroeconómicos mais amplos entre o núcleo e os países periféricos.
Como os testes de stress recentes do BCE revelaram, os bancos com os maiores défices de capital estão todos localizados em países periféricos, sendo os mais atingidos pela crise: Itália, Grécia, Portugal, Irlanda e Chipre.
Isto não é surpreendente, pois vários estudos têm demonstrado que existe uma relação pró-cíclica clara entre o desempenho macroeconómico negativo de um país e a adequação de capital dos seus bancos. Isto é evidente a partir do volume vertiginoso e rápido crescimento dos créditos malparados (NPL) nesses países – um resultado directo das políticas de austeridade implementadas nos últimos anos e, é claro, a principal razão pela qual os bancos da periferia falharam nos testes de stress do BCE.
O bad banking italiano
O que nos leva à situação paradoxal em que a Itália se encontra hoje. Os bancos do país saíram-se relativamente bem durante a crise financeira e, portanto, não exigiram quase nenhuma ajuda do governo na época (o que se passou em Portugal também com o BES, por exemplo, onde a crise veio depois); desde então, devido ao colapso socioeconómico sem precedentes do país, como resultado da austeridade imposta pela CE, os balanços dos bancos italianos têm-se deteriorado muitíssimo, e hoje – depois de um período de sete anos, acumulam créditos malparados – enfrentam uma crise de todo o sistema (como, aliás, está a acontecer em Portugal, onde se espera o colapso do BCP e do BPI, para além de pequenos bancos como o Montepio Geral ou a CC Crédito Agrícola Mútuo).
Por esta razão, o governo italiano tem estado em conversações com a Comissão há já alguns meses, sobre o seu plano para criar um “bad bank”, para ajudar a descarregar algumas das dívidas incobráveis dos bancos; de momento, no entanto, a Comissão tem rejeitado a solução – curiosamente trata-se da mesma Comissão que, até meados de 2009, havia aprovado 3 milhões de milhões de euros em guarda-chuvas de garantia, escudos de risco e medidas de recapitalização para salvar os bancos da Europa. Mas, finalmente, concordou em dar luz verde ao governo sobre o plano de dívida de garantia, “desde que não viole as regras dos auxílios estatais” (o que é controlado pela DG da Concorrência da UE, autora da inacreditável liquidação e venda do Banif ao Santander), provavelmente para torná-lo totalmente inútil (aliás, as acções bancárias italianas caíram depois da notícia do “acordo”). Na melhor das hipóteses, isso equivale a pouco mais de um band-aid, que a Comissão não poderá conceder a outros países.
Wolfgang Munchau chamava a atenção para a insustentabilidade de Itália na Eurozona, no seu artigo de terça-feira no FT. E referia que, ao contrário do “bad-bank”, que resolveria a situação dos bancos italianos (mas seria considerado como uma ajuda ilegal do Estado), este esquema de Credit Default Swaps (CDS) propostos à CE não alivia os bancos de imediato, mas ajudará a criar um mercado mais eficiente com a venda a prazo de algumas das dívidas tóxicas.
Como resultado, a Itália – e qualquer outro país que enfrente uma situação similar – terá pouca escolha para lidar com os seus bancos que não passe por (a) perdas forçadas dos detentores de obrigações dos bancos em dificuldades – muitas vezes no valor de pequenos poupadores/contribuintes, como vimos no caso da recente resolução de quatro bancos médios italianos atingidos pela crise – ou (b) aceitar um take-over de bancos italianos por capital estrangeiro (dada a limitada disponibilidade de capital nacional), como acontecerá aos bancos portugueses, forçando certamente, a nível europeu, a um aumento da “centralização” do capital, caracterizada por uma concentração gradual de capitais na Alemanha e de outros países do núcleo da área do euro, através de fusões, aquisições e liquidações, e para a periferização ou “mezzogiornification” relativo – também conhecido como “southification” ou “Chinesification” – dos países mais fracos da União, como será o caso de Portugal e Itália. Neste sentido, o sistema de resolução e resgate agora implementado é susceptível de agravar, em vez de reduzir, os desequilíbrios núcleo-periferia.
As novas regras de bail-in também tornam os países mais susceptíveis ao pânico de corridas bancárias, como ainda recentemente assistimos na Madeira, com as notícias postas a circular pela televisão ligada ao Santander sobre o Banif.
Recomeçou a fuga de capitais de Portugal e das periferias
Não há razão para acreditar que este processo já esteja em andamento: vendo os saldos do TARGET do BCE, uma excelente medida de fluxos de capitais intra-UEM, afigura-se que os países da periferia estejam a enfrentar uma enorme fuga de capitais para os países centrais, quase a par dos níveis de 2012. Não seria exagero imaginar que isso é devido ao facto dos depositantes dos países periféricos estarem a fugir por receio de iminentes bail-ins, confiscação, controlos de capital e falências de bancos do tipo que vimos na Grécia e no Chipre.
Quase oito anos depois, o pesadelo europeu continua.